◎余豐慧

中國政府網12日消息，國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行、中國農業(yè)發(fā)展銀行改革方案已獲國務院批復同意。

上個世紀90年代初，當時稱為四大專業(yè)銀行的“工農中建”由專司工商業(yè)信貸業(yè)務、農業(yè)信貸業(yè)務、基本建設信貸業(yè)務和進出口信貸業(yè)務的專業(yè)銀行向綜合性商業(yè)銀行轉變。這時，一個問題出現了：“工農中建”長期承擔的政策性業(yè)務怎么辦？經過多年爭議、專家論證，采取了兩步走做法，一是先分賬管理，即：將政策性金融業(yè)務從四大行的商業(yè)性經營業(yè)務中分離出來，實行專賬專戶管理，進行過渡；二是成立政策性銀行，專門接管和經營四大行的政策性業(yè)務。因此，國家開發(fā)銀行、中國農業(yè)發(fā)展銀行、中國進出口銀行三大政策性銀行應運而生。

國家開發(fā)銀行承接工商銀行和建設銀行已經分賬管理的政策性金融業(yè)務，包括重點工程基本建設、技術改造等固定資產貸款，撥改貸政策性業(yè)務，基礎設施建設政策性貸款，以及開發(fā)性金融業(yè)務等；中國進出口銀行承接中國銀行的進出口政策性金融業(yè)務；中國農業(yè)發(fā)展銀行承接中國農業(yè)銀行分賬管理的農業(yè)政策性金融貸款，主要是糧棉油收購貸款，采取封閉運行、分賬管理，確保不向糧農打白條。至此，“工農中建”四大行徹底剝離政策性金融業(yè)后，專心向商業(yè)銀行轉軌。

三大政策性銀行分別在各自政策性金融業(yè)務領域發(fā)揮了重要作用。

國家開發(fā)銀行多年來承擔國家重點工程項目的金融業(yè)務需要，和包括地方在內的基礎設施建設的準政策性、公共品金融需求，成效非常顯著；中國進出口銀行圓滿完成了進出口政策性金融業(yè)務任務；中國農業(yè)發(fā)展銀行在確保糧棉油收購、庫存、運輸，以及加工的金融需求上發(fā)揮大作用，達到了設立政策性銀行的初衷。

不過，隨著我國市場經濟體制的發(fā)展和完善，以及經濟轉型、結構調整，特別是全球金融危機后，中國經濟進入新常態(tài)下，三大政策性銀行在業(yè)務定位、發(fā)展方向、內部機制等方面發(fā)生了微妙變化。最明顯的特征是，成立之初定位的政策性業(yè)務范圍在縮小，三大政策性銀行越來越“吃不飽”。內部機制仍然是準行政性機構，與市場經濟方向越來越背離。其業(yè)務急需拓寬邊界，內部治理機制急需完善，急需朝著真正的企業(yè)性質、市場主體靠攏。

在三大政策性銀行中，國家開發(fā)銀行是轉軌最早的。其在前幾年就開始在做好開發(fā)性金融業(yè)務的同時，大力拓展純商業(yè)性金融業(yè)務。其內部機制已經完成了公司制改造。

因此，在國務院的這次批復中，強調的是要堅持開發(fā)性金融機構定位，進一步完善開發(fā)性金融運作模式，并沒有過分強調政策性銀行定位。這是區(qū)別于另外兩家銀行的特點。

國家開發(fā)銀行的組織架構和治理結構改造，補充資本金，強化資本約束機制等任務已經提前完成，并不是太繁重，目前主要任務應該是全力發(fā)展開發(fā)性金融業(yè)務和純商業(yè)性金融業(yè)務，特別是要抓住 “一帶一路”建設的金融需求機會。

中國進出口銀行應該按照國務院的批復，充分發(fā)揮在穩(wěn)增長、調結構、支持外貿發(fā)展、實施“走出去”戰(zhàn)略中的功能和作用。

國務院的這次批復對中國進出口銀行的定位非常清晰：要強化政策性職能定位。要在中國實體企業(yè)“走出去”戰(zhàn)略中，尋求政策性金融業(yè)務的支持項目，確保國家金融政策意志落地。

在三家政策性銀行中，中國農業(yè)發(fā)展銀行在內部組織架構和治理結構上，是相對緩慢和落后的。其當務之急是，需按照國務院的批復要求，完成內部公司化改制，建立起董事會的決策機制、高管團隊等。同時，還需補充符合公司化治理要求的資本金，這是中國農業(yè)發(fā)展銀行治理結構的首要任務。此外，還要盡快確立以資本充足率為核心的約束機制，建立規(guī)范的治理結構和決策機制。

國務院在批復中給中國農業(yè)發(fā)展銀行的業(yè)務定位放出了一道口子：對政策性業(yè)務和自營性業(yè)務實施分賬管理、分類核算。說明在堅持以政策性業(yè)務為主體的同時，允許其發(fā)展自營性的商業(yè)金融業(yè)務。

這里面唯一讓人擔心的是，中國農業(yè)發(fā)展銀行如何兼顧好政策性金融業(yè)務和自營性業(yè)務的關系。

自營性商業(yè)金融業(yè)務盈利性高于政策性業(yè)務，但風險也大于政策性業(yè)務。政策性業(yè)務本身就是從原先的中國農業(yè)銀行分賬管理中剝離出來的。多年來，中國農業(yè)發(fā)展銀行的定位多次搖擺，也多次動議與中國農業(yè)銀行重復剝離資產。同時，如何界定政策性金融業(yè)務與自營性業(yè)務的邊界、防止出現相互“搭便車”現象，有待進一步研究和探討。

總之，國務院批復三大政策性銀行的改革方案，是三家政策性銀行在新起點、新航線上的再出發(fā)，對此尚需精心謀劃，做好頂層設計。