◎李宇嘉

近幾年以來，征地拆遷的巨大支出，讓維持土地財政的邊際收益越來越低。財政部數據顯示，2014年，全國土地出讓收入42940億元，而土地出讓支出41211億元，占比達到96%，其中補償成本支出占比達到82%，土地出讓純收益超高的時代已經一去不復返。

事實上，2011年以來，成本支出侵蝕絕大部分出讓收入的情形，已漸成土地市場的常態。土地財政的行為模式，已從過去看重溢價收益轉向了看重土地流轉稅收、房產稅收、工業園區建設和固定資產投資等所謂“綜合收益”了。

據統計，土地流轉稅收和房產稅收合計占到地方全口徑財政收入的27%；通過減免工業地價提高招商引資能力，間接帶來的工商稅收、固定資產投資也很可觀，這是地方政府看重的土地財政新模式；另外，土地換基建、儲備土地融資等，可以實現政府投資、做大固定資產投資，而不用地方政府掏一分錢。

當樓市整體“去庫存”讓土地市場整體陷入疲弱局面之勢已成，不如告別土地財政而向稅收型財政過渡，這或許才是土地財政真正的歸宿。

有學者提出了兩條路徑：一是城鎮居民普遍擁有了不動產，未來房產稅一定程度上可以代替土地財政；二是通過完善城市基礎設施體系，土地財政促成了產業和人口集聚、企業運營成本降低、分工細化和產業升級的效應，進而涵養稅源，最終順利過渡到稅收型財政。

但筆者認為，房產稅能否鋪開，關鍵在法理障礙，而非不動產擁有情況。國有土地出讓是城市公共設施的融資手段，地價中已包含了政府免費提供未來70年公共服務的貼現值。因此，征收房產稅需要解答公眾對重復征稅的質疑，故房產稅全面征收還有很長的路要走。更何況，房產稅替代的僅僅是顯性的土地收入，而前面講的土地出讓綜合收益，其量級將是房產稅難以匹敵的。

盡管土地財政支持基礎設施建設在集聚產業和人口、降低營商成本、促進分工細化和升級、涵養稅源上有積極效應，但言及替代土地財政還為時尚早。一方面，土地財政支持基建投資的效率不高，各地“重錦上添花”（如城市廣場），“輕雪中送炭”（保障房和醫療教育等）；另一方面，工業超低地價讓過剩行業遍地開花、重復投資到處盛行，僵尸企業始終難以退出，除東部沿海少數城市外，難言產業升級成功，稅源仍待培養。

無論是房產稅還是企業稅收，短期內都無法像土地出讓金一樣，能夠有如此高的征收效率和綜合功能。當前的問題不是土地財政的沒落，而是如何用好土地財政。

基于此，筆者對未來提出三點建議：

首先要劃清支出邊界。土地出讓要完全投入到民生性基礎設施上（而不是好大喜功的形象工程），以漸進集聚產業和人口，促進產業分工和升級，精心涵養稅源。

其次，創新土地融資模式，土地出讓建設公共設施（新型城鎮開發、新區開發、地鐵建設等），可以采取“誰投資、誰受益”的方式，即通過土地出讓，讓購買土地和房產的主體為這些公共服務項目融資，并同時享受公共服務完善帶來的資產增值收益。這樣一方面可倒逼公共設施建設效率的提高，另一方面也可加速產業和人口在城市集聚，加快產業升級。

最后，要提高土地利用效率。我國土地利用效率之低是有目共睹的——全國644個城市的人均建設用地133平方米，遠高于發達國家人均82.4平方米和發展中國家人均83.3平方米的水平；工業用地容積率在0.3~0.6，發達國家均在1以上，而地均產值不到發達國家的1/3。通過存量土地盤活的“騰籠換鳥”效應，能為新型產業騰出空間，能將價值低估的土地釋放出來，可以減輕城市外延擴張造成財政無謂支出。

土地結構優化后，城市單位空間產值迅速上升，公共設施邊際成本降低，產業分工和升級將加速。因此，要基于產業比較優勢，調整存量用地結構，促進傳統工業用地向先進制造業和現代服務業供應，以用地成本上升倒逼傳統產業外遷或退出，人口多的城市要推進“工改居”，這是未來土地財政轉型的重點。

（作者為深圳市房地產研究中心研究員）